Bảo đảm sự thống nhất, tránh chồng chéo, mâu thuẫn giữa dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) với hệ thống các luật có liên quan

Luật Đất đai là một đạo luật lớn, bao trùm và liên quan đến hầu hết các lĩnh vực kinh tế - xã hội, đặc biệt là các quan hệ dân sự, đầu tư, kinh doanh, bất động sản, tài chính, ngân sách… tác động đến mọi chủ thể trong xã hội. Do vậy, đạo luật này có nhiều quy định liên quan đến nhiều luật, bộ luật hiện hành, cũng tức là có rất nhiều quy định ở nhiều đạo luật, bộ luật khác có các quy định liên quan đến Luật Đất đai.

Để bảo đảm sự tương thích, tránh mâu thuẫn, chồng chéo, xung đột giữa Luật Đất đai với các luật khác hiện hành cần phải có những rà soát, so sánh, đánh giá kỹ lưỡng các quy định của dự thảo Luật Đất đai với các luật khác trong hệ thống pháp luật.

Trường hợp nếu có xung đột pháp luật thì cần phải xử lý về mặt kỹ thuật theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm các quy định phải rõ ràng, minh bạch, dễ hiểu, dễ áp dụng, tránh gây khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thực hiện Luật.

22 luật, bộ luật có nội dung chồng chéo, mâu thuẫn với dự thảo Luật Đất đai

Theo Báo cáo số 117/BC-BTNMT của Bộ TN&MT, ngày 26/9/2022 về rà soát các văn bản QPPL có liên quan đến dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thì có tới 88 luật, bộ luật hiện hành có các quy định liên quan đến đất đai. Trong đó có tới 22 luật, bộ luật có nội dung chồng chéo, mâu thuẫn với dự thảo Luật Đất đai.

Tuy nhiên, mới chỉ có 04 luật đã có trong chương trình xây dựng luật của Quốc hội năm 2023 cùng với Luật Đất đai, đó là Luật Đầu thầu, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Nhà ở và Luật Công chứng (tuy nhiên, đến thời điểm này Luật Công chứng cũng đã bị hoãn).

Như vậy, chỉ còn 03 luật nói trên được sửa đổi, bổ sung cùng với Luật Đất đai. Việc xử lý những chồng chéo, thiếu thống nhất của 03 luật này đối với dự thảo Luật Đất đai sẽ không có gì khó khăn.

Còn 85 luật, bộ luật liên quan khác cần tiếp tục được rà soát, trong đó có tới 19 luật, bộ luật có các quy định chồng chéo, mâu thuẫn với các quy định của dự thảo Luật Đất đai. Vậy cần phải xử lý vấn đề này như thế nào?

Về kỹ thuật lập pháp cũng như để đáp ứng yêu cầu bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật trong hoạt động lập pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (Điều 12, khoản 2) đã quy định rõ: "Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan ban hành văn bản phải đồng thời sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới đó; trường hợp chưa thể sửa đổi, bổ sung ngay thì phải xác định rõ trong văn bản mới danh mục văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới và có trách nhiệm sửa đổi, bổ sung trước khi văn bản quy phạm pháp luật mới có hiệu lực.

Trường hợp văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành có quy định khác với văn bản mới nhưng cần tiếp tục được áp dụng thì phải được chỉ rõ trong văn bản mới đó".

Chiếu theo yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nêu trên thì dự thảo Luật Đất đai đã xử lý được những chồng lấn, mâu thuẫn, thiếu thống nhất với các đạo luật liên quan hay chưa? Tại dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) gửi lấy ý kiến nhân dân xử lý vấn đề này bằng cách thiết kế Điều 4 về áp dụng pháp luật, trong đó đưa ra các quy định có tính nguyên tắc về áp dụng Luật Đất đai trong trường hợp có chồng lẫn, mâu thuẫn, thiếu thống nhất.

Đồng thời tại Điều 243 về điều khoản thi hành đưa ra một số quy định sửa đổi, bãi bỏ một số điều khoản của Luật Quy hoạch, Luật Đường sắt và nghị quyết đặc thù đối với đất quốc phòng, an ninh, các nghị quyết về cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Hải Phòng, Thanh Hóa, Nghệ An, Khánh Hòa, Cần Thơ.

Theo đánh giá của chúng tôi, Dự thảo Luật Đất đai đưa ra lấy ý kiến Nhân dân chưa xử lý hết các chồng chéo, mâu thuẫn với các luật, bộ luật có liên quan.

Sau khi dự thảo Luật Đất đai được tiếp thu ý kiến Nhân dân thì Điều 4 chỉ chỉnh sửa lại một số câu từ có tính kỹ thuật, về cơ bản không có sự thay đổi về nội dung. Còn Điều 243 thì chuyển thành Điều 245 mới.

So với Điều 243 gửi xin ý kiến Nhân dân thì Điều 245 mới có bổ sung thêm việc sửa đổi một số điều, khoản của 04 luật khác là Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Thủy sản, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.

Vậy dự thảo Luật Đất đai sau khi tiếp thu ý kiến Nhân dân nói trên đã đáp ứng được yêu cầu bảo đảm sự thống nhất, không chồng chéo, mâu thuẫn với các luật liên quan trong hệ thống pháp luật hay chưa? Xin được phân tích như sau: 

Trước hết, xin dẫn ra đây Điều 4 dự thảo Luật Đất đai (sau khi đã được tiếp thu ý kiến Nhân dân) quy định về áp dụng pháp luật như sau:

"Điều 4. Áp dụng pháp luật

1. Quản lý và sử dụng đất đai phải thực hiện theo quy định của Luật Đất đai và các luật khác có liên quan. Trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật Đất đai và Luật khác thì thực hiện theo quy định của Luật Đất đai, trừ các trường hợp sau đây:

a) Việc thực hiện trình tự, thủ tục đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đấu giá tài sản.

b) Việc thực hiện trình tự, thủ tục đấu thầu dự án có sử dụng đất theo quy định của Luật Đấu thầu.

c) Trường hợp đất đai được giao, cho thuê cho cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp công lập thì ngoài việc quản lý, sử dụng áp dụng theo quy định của Luật này đồng thời phải thực hiện theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công.

2. Trường hợp Luật khác ban hành sau ngày Luật Đất đai có hiệu lực thi hành cần quy định đặc thù về quản lý, sử dụng đất khác với quy định tại Luật Đất đai thì phải xác định cụ thể nội dung thực hiện hoặc không thực hiện theo quy định của Luật Đất đai, nội dung thực hiện theo quy định của Luật khác đó. Trường hợp Luật khác không xác định cụ thể thì áp dụng quy định của Luật Đất đai.

3. Việc giải quyết các quan hệ pháp luật về đất đai phải căn cứ vào pháp luật về đất đai và pháp luật có liên quan tại thời điểm xảy ra hành vi quản lý và sử dụng đất đai".

Như vậy, câu hỏi nêu trên đã được trả lời tại khoản 1 Điều 04 dự thảo Luật Đất đai. Vấn đề là khoản 1 Điều 4 đã đáp ứng được sự rõ ràng cho việc áp dụng pháp luật và yêu cầu của kỹ thuật lập pháp theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay chưa? Xin khẳng định là chưa. Vì chiếu theo quy định tại Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy pham pháp luật thì dự thảo Luật Đất đai cần phải xử lý các vấn đề chồng chéo, mâu thuẫn theo một trong hai phương án sau đây:

- Phương án thứ nhất, dự thảo Luật Đất đai phải đồng thời sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ tất cả các điều, khoản của các luật hiện hành có chồng chéo, mâu thuẫn với quy định của dự thảo Luật Đất đai. Về việc này, Điều 245 dự thảo Luật Đất đai đã bãi bỏ, sửa đổi một số quy định của 06 luật và một số nghị quyết như đã thống kê ở trên.

Tuy nhiên, chừng đó là chưa đủ, chưa xử lý hết được các mâu thuẫn, chồng chéo với 13 luật, bộ luật còn lại như Báo cáo rà soát của Bộ Tài nguyên và Môi trường (như Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP), Luật Đấu giá, Luật Công chứng, Luật thi hành án dân sự... vì theo kết quả rà soát có tới 22 luật, bộ luật hiện hành có các vấn đề chồng chéo, mâu thuẫn với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).

Đồng thời, quy định một nguyên tắc chung như khoản 01 Điều 04 về áp dụng pháp luật là chưa đủ rõ ràng và chưa đúng với yêu cầu của Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

- Phương án thứ hai, trường hợp chưa thể sửa đổi, bổ sung ngay trong Luật Đất đai như phương án một thì dự thảo Luật Đất đai phải xác định rõ và ban hành kèm theo Danh mục văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của các luật hiện hành trái với quy định của Luật Đất đai. Việc này dự thảo Luật Đất đai cũng chưa làm được.

Như vậy, theo hai phương án có thể xảy ra ở trên thì cho đến thời điểm này dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đều chưa thể hiện được một cách tổng thể.

Quy định tại Điều 4 dự thảo Luật Đất đai chưa đúng với yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cũng chưa rõ ràng, minh bạch

Trường hợp đến thời điểm Quốc hội thông qua Luật Đất đai, nếu như dự thảo Luật chưa thể hiện được theo phương án thứ nhất thì chí ít cũng phải làm được một nửa công việc của phương án hai. Tức là lập Danh mục tất cả các điều, khoản cần phải sửa đổi, bãi bỏ ở các luật liên quan, ban hành cùng với Luật Đất đai.

Ngay sau khi Luật Đất đai được ban hành, Chính phủ phải soạn thảo ngay văn bản (theo phương án một luật sửa nhiều luật) trình Quốc hội ban hành để sửa đổi các luật có liên quan trước khi Luật Đất đai có hiệu lực.

Kỹ thuật lập pháp này cũng đã được ghi nhận tại khoản 3 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật rằng, một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng cơ quan ban hành trong các trường hợp nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ có liên quan chặt chẽ với nhau để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với văn bản mới được ban hành.

Từ những phân tích nói trên, cơ quan soạn thảo cần tiếp tục rà soát, xử lý tổng thể những chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu thống nhất của dự thảo Luật Đất đai với các luật có liên quan. Quy định tại Điều 4 dự thảo Luật là chưa đúng với yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cũng chưa rõ ràng, minh bạch, sẽ là một thách thức lớn trong nhận thức và gây khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thực thi Luật.

Các quy định của Điều 245 cũng chưa xử lý hết những chồng chéo, vướng mắc, người thực thi luật sẽ gặp những trường hợp không biết áp dụng Luật Đất đai hay đạo luật liên quan, còn trong hệ thống pháp luật thì vẫn tồn tại những quy định chồng chéo, mâu thuẫn nhau mà không có giải pháp xử lý.

Cần bỏ Điều 4, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

Từ đó, chúng tôi kiến nghị cơ quan chủ trì soạn thảo cần bỏ Điều 4 dự thảo Luật, vì điều này không đáp ứng đúng yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và gây khó khăn trong nhận thức và thực thi luật; cân nhắc lựa chọn một trong hai phương án theo quy định của Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đó là:

(1) Hoặc là sửa đổi, bãi bỏ ngay trong Luật Đất đai tất cả các điều, khoản của các luật liên quan có chồng chéo, mâu thuẫn (tức là tiếp tục rà soát, hoàn thiện Điều 245 dự thảo Luật);

(2) Hoặc là lập và ban hành kèm theo Luật Đất đai Danh mục tất cả các điều, khoản cần sửa đổi, bãi bỏ của tất cả các luật liên quan. Ngay sau khi Luật Đất đai (sửa đổi) được thông qua thì thực hiện bước hai là xây dựng và trình Quốc hội ban hành một luật sửa nhiều luật (như đã làm đối với Luật Quy hoạch) trước khi Luật Đất đai có hiệu lực, để xử lý toàn diện những chồng chéo, thiếu thống nhất giữa Luật Đất đai với tất cả 22 đạo luật khác (có thể là còn nhiều hơn), bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và tính khả thi trong tổ chức thi hành Luật./.

PGS.TS Đinh Dũng Sỹ

Chuyên gia luật