Cần phải xây dựng luật riêng về nhà giáo

 Bộ Giáo dục và Đào tạo đang lấy ý kiến góp ý với dự án Luật Nhà giáo.

Đã ban hành hơn 200 văn bản quy định trực tiếp hoặc liên quan đến đội ngũ nhà giáo

Theo Bộ Giáo dục và Đào tạo, Điều 61 Hiến pháp 2013 khẳng định: "Phát triển giáo dục là quốc sách hàng đầu nhằm nâng cao dân trí, phát triển nguồn nhân lực, bồi dưỡng nhân tài". Tiếp tục thể chế hóa chủ trương này, trong giai đoạn 2010-2021, các cơ quan có thẩm quyền các cấp đã ban hành hơn 200 văn bản quy định trực tiếp hoặc liên quan đến đội ngũ nhà giáo, cụ thể như sau:

- Quốc hội ban hành 03 Luật trực tiếp quy định các vấn đề về nhà giáo, bao gồm: Luật Giáo dục năm 2019, Luật Giáo dục đại học (năm 2012 và sửa đổi năm 2018), Luật Giáo dục nghề nghiệp năm 2014.

Bên cạnh đó, hoạt động nghề nghiệp của nhà giáo cũng chịu sự chi phối của một số Luật, bao gồm: Luật Viên chức năm 2010, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2018; Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi năm 2019; Luật Công đoàn năm 2012; Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014; Bộ luật Lao động năm 2019, Luật Người khuyết tật năm 2010; Luật Thể dục, thể thao năm 2006; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thể dục, thể thao năm 2018...

- Chính phủ và các Bộ, ngành đã ban hành hơn 100 văn bản dưới Luật quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện các Luật nêu trên.

Mặc dù các quy định cụ thể để quản lý, phát triển đội ngũ về nhà giáo được ban hành tương đối đầy đủ, song chưa bảo đảm được tính đồng bộ, toàn diện, phù hợp. Số lượng văn bản liên quan được ban hành lớn, đa dạng do nhiều chủ thể ban hành vào những thời điểm khác nhau nên có tình trạng chồng chéo trong quy định, khó áp dụng trong thực tiễn, cụ thể:

Luật Viên chức điều chỉnh đối tượng là "công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập". 

Như vậy, đội ngũ nhà giáo ngoài công lập và nhà giáo nước ngoài vào giảng dạy tại Việt Nam không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Viên chức. 

Trong khi đội ngũ nhà giáo là người Việt Nam và người nước ngoài hoạt động trong cả cơ sở giáo dục công lập và cơ sở giáo dục ngoài công lập. Đội ngũ nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục (CBQLGD) ở các cơ sở giáo dục ngoài công lập chiếm tỷ lệ tương đối lớn trên tổng số nhà giáo đang hoạt động trong ngành Giáo dục (khoảng 10%). 

Trong khi xu thế xã hội hóa giáo dục và hợp tác quốc tế về giáo dục ngày càng được đẩy mạnh, số nhà giáo làm việc trong các cơ sở giáo dục ngoài công lập và nhà giáo là người nước ngoài vào Việt Nam giảng dạy ngày càng tăng trong thời gian tới. 

Như vậy, cùng là nhà giáo nhưng nhà giáo là người Việt Nam giảng dạy trong các cơ sở giáo dục công lập thì bị điều chỉnh bởi Luật Viên chức, còn nhà giáo giảng dạy trong các cơ sở giáo dục ngoài công lập và nhà giáo là người nước ngoài vào Việt Nam giảng dạy thì bị điều chỉnh chung bởi pháp luật về lao động nên không có sự thống nhất trong công tác quản lý, không đảm bảo sự bình đẳng trong việc thực hiện các chế độ, chính sách đối với các nhà giáo.

Đồng thời, hoạt động nghề nghiệp của nhà giáo hoàn toàn khác biệt với các ngành nghề khác về yêu cầu, tính sáng tạo, chuyên nghiệp, sản phẩm,…nên việc áp dụng pháp luật chung về lao động để thực hiện công tác quản lý nhà giáo chưa hoàn toàn phù hợp. Tương tự, đối tượng áp dụng của Luật Viên chức là viên chức của tất cả các ngành, lĩnh vực.

 Do đó, các quy định về tuyển dụng, sử dụng, quản lý viên chức trong một số nội dung cụ thể chưa phù hợp với hoạt động nghề nghiệp mang tính đặc thù của nhà giáo. Việc sửa đổi Luật Viên chức để quy định cụ thể, phù hợp với đặc thù nhà giáo vừa không giải quyết được triệt để vấn đề bất cập, vừa phá vỡ cơ cấu của Luật Viên chức.

Khái niệm nhà giáo chưa thể hiện được yêu cầu về chất lượng, trách nhiệm, đạo đức và năng lực nghề nghiệp, chưa có khái niệm tường minh về "CBQLGD"

Luật Giáo dục 2019 có 01 chương với 14 điều quy định về nhà giáo, Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp có một số điều quy định về nhà giáo nhưng chưa phản ánh rõ đặc thù nghề nghiệp của nhà giáo, chưa thể hiện rõ tư duy đổi mới về xây dựng và quản lý nhà giáo hiện nay. 

Nhiều vấn đề về nhà giáo được quy định chung hoặc được nhắc đến nhưng chưa có quy định cụ thể (ví dụ như quy định về chuẩn nghề nghiệp, về đạo đức nhà giáo, về chế độ, chính sách của nhà giáo…). 

Khái niệm nhà giáo chỉ được thể hiện là người "làm gì - ở đâu - dạy trình độ gì" chưa thể hiện được yêu cầu về chất lượng, trách nhiệm, đạo đức và năng lực nghề nghiệp đối với người muốn trở thành nhà giáo và người đang là nhà giáo, nhằm tuyển chọn được những người có phẩm chất, năng lực phù hợp vào ngành sư phạm và đảm bảo tính tôn nghiêm của nghề dạy học – nghề cao quý nhất.

Chưa có khái niệm tường minh về "CBQLGD" mặc dù vị thế và vai trò của CBQLGD luôn luôn được đề cao cùng với nhà giáo và được nhắc đến nhiều trong các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến giáo dục và đào tạo. Đồng thời, CBQLGD là người có vai trò quan trọng trong công tác quản lý, phát triển đội ngũ nhà giáo. Mặt khác, đối với ngành giáo dục và đào tạo, đa phần CBQLGD được tuyển chọn từ đội ngũ nhà giáo có trình độ năng lực chuyên môn, nghiệp vụ cao.

Chưa có bức tranh tổng thể, rõ ràng về hoạt động nghề nghiệp để làm bật lên vị thế, vai trò của nhà giáo, để xã hội có cái nhìn đúng đắn về nghề dạy học và dành cho nhà giáo sự tôn vinh, bảo vệ xứng đáng. Nhiệm vụ và quyền hạn của nhà giáo chưa thực sự nêu bật được yêu cầu về tính chủ động, sáng tạo cao, chuyên nghiệp, sự linh hoạt với bối cảnh thế giới đang thay đổi từng ngày đối với người làm nghề dạy học; chưa trao cho nhà giáo những quyền tương xứng với vị thế, vai trò đã được Đảng và Nhà nước tuyên ngôn trong các văn kiện, chỉ thị,…

Các quy định về nhà giáo còn tản mạn, thậm chí có sự chồng chéo

Nhiều văn bản dưới luật về nhà giáo được ban hành, tuy nhiên, việc thực hiện cùng lúc quy định của Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp, Luật Viên chức, Bộ luật Lao động và các văn bản luật khác, nên các quy định còn tản mạn, thậm chí có sự chồng chéo (như quy định về đánh giá nhà giáo, vừa thực hiện đánh giá theo quy định đối với viên chức, vừa thực hiện theo quy định của chuẩn nghề nghiệp hoặc chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ; tiêu chuẩn nhà giáo thực hiện theo tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp, chuẩn nghề nghiệp, các điều lệ trường học;…) vì thế hiệu quả pháp lý thấp.

Như vậy, tuy số lượng văn bản có nội dung quy định về nhà giáo nhiều nhưng do nhiều cơ quan ban hành vào những thời điểm khác nhau nhằm mục đích khác nhau nên các quy định về nhà giáo tản mạn, không phù hợp, thiếu đồng bộ, khi triển khai thực hiện trong thực tiễn còn gây khó khăn cho cơ quan quản lý các cấp và cơ sở giáo dục và nhà giáo; nhiều chủ trương, quan điểm của Đảng về nhà giáo chưa được thể chế đầy đủ và kịp thời.

Một số quan hệ quan trọng chưa được điều chỉnh hoặc quy định chung chung, mờ nhạt, chưa phản ánh rõ đặc điểm nghề nghiệp đặc thù của đội ngũ nhà giáo, là một nguyên nhân cơ bản dẫn đến bất cập về đội ngũ nhà giáo hiện nay cũng như việc xây dựng đội ngũ nhà giáo thực hiện đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục trong các năm tới. Điều đó đặt ra vấn đề cần phải xây dựng Luật riêng về nhà giáo trong khi đã có các Luật khác liên quan.

Có thể có một số cách tiếp cận như sau:

- Sửa các luật liên quan đến nhà giáo. Tuy nhiên, cách này không làm giảm số lượng văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến nhà giáo và các quy định vẫn có thể chồng chéo, có thể còn dẫn đến sự thiếu đồng bộ, thiếu thống nhất trong công tác quản lý, phát triển đội ngũ nhà giáo giữa các cấp học và trình độ đào tạo, giữa nhà giáo trong các cơ sở giáo dục công lập và ngoài công lập, giữa nhà giáo Việt Nam và nhà giáo là người nước ngoài.

- Ban hành đạo luật riêng về nhà giáo quy định tổng thể các vấn đề cơ bản, quan trọng nhất liên quan đến nhà giáo tạo khung pháp lý đồng bộ, toàn diện, có giá trị pháp lý cao phản ánh tính đặc trưng nghề nghiệp của đội ngũ nhà giáo khác biệt với các nghề nghiệp khác (như Trung Quốc, Indonexia, Đài Loan,... đã làm).

 Cách làm này vừa thể hiện sự quan tâm của Đảng, Nhà nước và xã hội đối với đội ngũ nhà giáo, thống nhất với vị trí, vai trò của nhà giáo đã được Đảng nhận định tại các Nghị quyết nêu trên, vừa thuận lợi cho việc quản lý, xây dựng đội ngũ nhà giáo đáp ứng yêu cầu về chất lượng trong tình hình mới.

Trong đó, khi xây dựng Luật Nhà giáo cần lưu ý giải quyết mối quan hệ giữa Luật Nhà giáo với các luật hiện hành có liên quan trực tiếp đến nhà giáo. Cụ thể:

- Với Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp: Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp là luật về việc, quy định tổng thể tất cả các nội dung liên quan đến hoạt động giáo dục và đào tạo của Việt Nam theo cấp học và trình độ đào tạo, trong đó có quy định chung về nhà giáo. Luật Nhà giáo là luật về người, chỉ quy định các nội dung liên quan đến quản lý, phát triển đội ngũ nhà giáo, cụ thể hóa và làm rõ các quy định về nhà giáo của Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp và thống nhất với các Luật này. 

Trong đó, nội dung nào về nhà giáo tại Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp cần điều chỉnh để phù hợp với yêu cầu mới và để thống nhất chung giữa các cấp học, trình độ đào tạo thì sẽ được điều chỉnh trực tiếp tại Luật Nhà giáo mà không cần ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục hay Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp.

- Với Luật Viên chức: Luật Nhà giáo nếu được ban hành sẽ đảm bảo thống nhất quản lý nhà giáo giữa các cấp học và trình độ đào tạo, giữa nhà giáo trong cơ sở giáo dục công lập và ngoài công lập, giữa nhà giáo là người Việt Nam và người nước ngoài mà Luật Viên chức hiện đang không giải quyết được. 

Đồng thời, đảm bảo trọng tâm vào tính đặc trưng nghề nghiệp của nhà giáo khác biệt so với các nghề nghiệp khác. Do đó, nhà giáo sẽ thực hiện theo các quy định điều chỉnh tại Luật Nhà giáo. Luật Nhà giáo sẽ bám sát các quy định đối với viên chức tại Luật Viên chức để đảm bảo kế thừa tối đa các quy định chung, thống nhất giữa các ngành, lĩnh vực bên cạnh các quy định đặc thù riêng của Ngành.

Tính đến cuối năm học 2021-2022, toàn quốc có khoảng 1,6 triệu nhà giáo, cán bộ quản lý giáo dục

Theo Bộ Giáo dục và Đào tạo, tính đến cuối năm học 2021-2022, toàn quốc có khoảng 1,6 triệu nhà giáo, cán bộ quản lý giáo dục (CBQLGD) đang làm việc trong các cơ sở giáo dục công lập và ngoài công lập ở các cấp học và trình độ đào tạo.

 Trong đó: 1.191.777 nhà giáo trong biên chế, 50.473 nhà giáo hợp đồng lao động trong cơ sở giáo dục công lập và 160.856 nhà giáo làm việc ở cơ sở giáo dục ngoài công lập.

 Các cơ sở giáo dục nghề nghiệp có 81.900 nhà giáo (26.361 nhà giáo trong các trường cao đẳng, 12.713 nhà giáo trong các trường trung cấp, 22.959 nhà giáo trong các trung tâm giáo dục nghề nghiệp và 10.867 nhà giáo thuộc các cơ sở khác có tham gia hoạt động giáo dục nghề nghiệp).

Bên cạnh đó, có hơn 900 nghìn nhà giáo nghỉ hưu vẫn có nhiều đóng góp ở các góc độ khác nhau cho giáo dục. Có gần 115.000 sinh viên đang học tập trong các trường đại học và cao đẳng sư phạm trong cả nước, là nguồn dự bị bổ sung quan trọng cho đội ngũ nhà giáo trong tương lai. 

Như vậy, có thể thấy, đội ngũ nhà giáo là lực lượng đông đảo nhất trong tổng số công chức, viên chức của tất cả các ngành/lĩnh vực, có vai trò quan trọng trong sự phát triển của đất nước. Đội ngũ nhà giáo hoạt động rộng khắp trong các ngành, lĩnh vực, thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của nhiều cơ quan, đơn vị khác nhau.

Tuy nhiên, thực tế đội ngũ nhà giáo hiện nay còn có một số bất cập như sau:

Thừa, thiếu cục bộ giáo viên mầm non, phổ thông

Số lượng đội ngũ nhà giáo đang ngày càng phát triển, đặc biệt là nhóm nhà giáo ngoài công lập, nhà giáo người nước ngoài tham gia các hoạt động giảng dạy, giáo dục ở Việt Nam.

 Tuy nhiên, cơ cấu đội ngũ giáo viên mầm non, phổ thông còn mất cân đối; "Vấn đề thừa, thiếu cục bộ giáo viên mầm non, phổ thông diễn tại nhiều địa phương, trong từng cơ sở giáo dục, trong từng cấp học, môn học vẫn chưa được giải quyết triệt để. Nhiều địa phương không đảm bảo tỷ lệ giáo viên/lớp theo quy định của Bộ Giáo dục và Đào tạo. Đặc biệt, thiếu một số lượng lớn giáo viên để đáp ứng yêu cầu triển khai Chương trình giáo dục phổ thông năm 2018".

Về chất lượng giáo viên cũng còn bất cập, vì chưa có quy định chuẩn chung cho đội nhà giáo, bao gồm cả nhà giáo trong cơ sở công lập và ngoài công lập.

Bất cập trong cơ chế quản lý đội ngũ nhà giáo

Chưa có đầy đủ quy định để quản lý nhà giáo ngoài công lập. Các quy định của pháp luật hiện hành, nhất là Luật viên chức để quản lý đối với đội ngũ nhà giáo đã được tuyển dụng vào viên chức. 

Trong khi đó, trước áp lực về tinh giản biên chế, tinh gọn bộ máy thì giải pháp để giảm gánh nặng về ngân sách nhà nước đầu tư cho giáo dục nói chung, đội ngũ nhà giáo nói riêng là mở rộng hệ thống giáo dục ngoài công lập. 

Tuy nhiên, chính sách đối với nhà giáo công tác trong các cơ sở giáo dục ngoài công lập chưa được quan tâm đúng mức.

Việc giao thoa giữa quản lý ngành và quản lý theo địa bàn, lãnh thổ đã tạo ra những bất cập nhất định trong công tác quản lý, phát triển đội ngũ nhà giáo, nhất là đối với các cấp học mầm non, phổ thông và các đơn vị chưa tự chủ.

 Chẳng hạn, các cơ sở giáo dục là đơn vị trực tiếp sử dụng nhà giáo nhưng không có thẩm quyền tuyển dụng để kịp thời bổ sung số lượng nhà giáo còn thiếu để đáp ứng yêu cầu triển khai chương trình giáo dục; ở hầu hết các địa phương cơ quan quản lý giáo dục không được chủ động tuyển dụng, bổ nhiệm, điều động, biệt phái,… nhà giáo để giải quyết tình trạng thừa – thiếu cục bộ nhà giáo trên địa bàn quản lý, kịp thời đáp ứng nhu cầu về người làm việc trước mỗi năm học.

Công tác thăng hạng chức danh nghề nghiệp nhà giáo hầu hết không do ngành Giáo dục ở địa phương chủ trì và nhiều nơi không tổ chức nên việc thực hiện chế độ, chính sách của nhà giáo chưa kịp thời, không động viên nhà giáo phấn đấu phát triển nghề nghiệp, nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, nâng cao chất lượng giảng dạy, giáo dục...

Việc bỏ biên chế suốt đời đối với giáo viên và thực hiện cơ chế tuyển dụng giáo viên như những viên chức thông thường đã và đang bộc lộ một số hạn chế: tuyển dụng đúng quy trình nhưng chú trọng đến kiến thức quản lý nhà nước nhiều hơn kỹ năng nghiệp vụ; khó tuyển được người giỏi vào ngành; chuyển biên chế suốt đời của giáo viên sang chế độ làm việc theo hợp đồng, hưởng lương theo vị trí việc làm, nhưng không có quy định đặc thù nên không thực hiện được công tác điều động, biệt phái giáo viên từ vùng có điều kiện kinh tế - xã hội thuận lợi lên vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn công tác.

Việc thực hiện tinh giản biên chế theo yêu cầu chung gặp nhiều khó khăn đối với ngành Giáo dục vì đặc điểm nghề nghiệp của nhà giáo là dạy học và giáo dục theo cấp học, theo môn học. Số lượng biên chế tinh giản trong ngành giáo dục chủ yếu là do giáo viên nghỉ chế độ, chuyển công tác, dẫn tới khó khăn trong bố trí, sắp xếp giáo viên theo định mức, theo chuyên môn đào tạo khi thực hiện yêu cầu tuyển dụng theo quy định mới.

Chế độ, chính sách chưa tương xứng với vị thế, vai trò thực sự của nhà giáo

Các chỉ thị, nghị quyết của Đảng và Nhà nước đã khẳng định vị thế, vai trò của đội ngũ nhà giáo trong sự phát triển chung của đất nước. Tuy nhiên, do chưa được luật hóa, hoặc luật hóa chưa đầy đủ nên thiếu cơ sở để thực hiện.

 Thực tế, các chế độ, chính sách đối với nhà giáo như lương, phụ cấp, chế độ đãi ngộ, chế độ thu hút, sự tôn vinh của xã hội đối với nhà giáo… chưa tương xứng với vị thế, vai trò thực sự của nhà giáo. 

Đời sống kinh tế của nhà giáo còn khó khăn, nhà giáo chưa thể sống được bằng lương, tiền lương của nhà giáo chưa thực sự là nguồn thu nhập chính bảo đảm đời sống cho nhà giáo, nhất là nhà giáo trẻ và giáo viên mầm non. 

Nhà giáo chưa nhận được sự quan tâm, bảo vệ xứng đáng từ xã hội, nên còn xảy ra nhiều sự việc đáng buồn về cách ứng xử từ xã hội, từ phụ huynh, người học đối với nhà giáo.

 Điều này dẫn tới tình trạng nhà giáo không an tâm công tác, một bộ phận nhà giáo bỏ việc, chuyển việc nhất là nhà giáo trẻ; đồng thời, đây cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng không thu hút được người giỏi vào ngành sư phạm, nhiều địa phương, cơ sở giáo dục thiếu nguồn tuyển dụng để bổ sung số lượng nhà giáo còn thiếu để đáp ứng yêu cầu triển khai chương trình giáo dục, đào tạo...

Xuất phát từ những khó khăn, hạn chế, bất cập nêu trên, Quốc hội đã bổ sung dự án Luật Nhà giáo vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2024, dự kiến cho ý kiến lần đầu tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV.

Dự án Luật Nhà giáo được xây dựng với mục đích thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về nhà giáo, nhất là quan điểm "Phát triển giáo dục là quốc sách hàng đầu", nhà giáo "giữ vai trò quyết định trong việc bảo đảm chất lượng giáo dục"; phát triển đội ngũ nhà giáo đủ về số lượng, tốt về chất lượng là trọng tâm, xuyên suốt; xây dựng đội ngũ nhà giáo, tạo động lực cho người dạy, học và tôn vinh nhà giáo; góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về giáo dục (trong đó có nhà giáo); tạo điều kiện để nhà giáo yên tâm công tác, yêu nghề, tâm huyết và trách nhiệm với nghề. Quy định một số chính sách mới để thu hút, phát triển đổi ngũ nhà giáo để đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực quan trọng và đặc thù của nhà giáo.